Queremos compartir algunos apuntes teóricos sobre cómo debería asignar la Administración de manera eficiente los riesgos en un contrato PPP, los cuales tienen cierta base en lo descrito en la Guía del Certificado PPP (Capítulo 5que nosotros mismos redactamos.

La asignación de riesgos en un contrato PPP es el ejercicio de definir qué parte contractual asume cada riesgo, identificando que riesgos serán soportados o se mantendrán bajo la esfera del socio privado (“riesgos transferidos”), y en qué medida, y qué riesgos serán asumidos (“riesgos retenidos”) por el socio público y en qué medida.

El ejercicio de asignación de riesgos está en la esencia del objetivo de diseño del contrato PPP, que es la búsqueda de la eficiencia. La transferencia de las consecuencias financieras del riesgo genera el incentivo necesario para que el socio privado desarrolle la infraestructura y preste el servicio en los tiempos y condiciones previstos, con el menor coste posible para la Administración.

Ya sabemos qué a más riesgo transferido, más prima por riesgo requerida por el socio privado (en forma de TIR, costes de deuda, o contingencias en el precio de las actividades de construcción y/o operación). Pero la transferencia de riesgo, además de implicar el pago de una prima (como en un seguro), implica eso, la asignación a un tercero de las posibles pérdidas derivadas de la materialización del evento. Es decir, implica el ahorro de la pérdida esperada o impacto potencial esperado (probabilidad del evento multiplicado por impacto potencial) en relación al riesgo ahora transferido (ahorro= valor esperado del riesgo si lo gestiono como Administración o socio público).

Desde el punto de vista de la administración, la eficiencia se obtiene siempre y cuando

Prima por riesgo < valor esperado de riesgo

Y siendo

Valor esperado del riesgo (coste si retengo) – Prima por riesgo (coste si transfiero) = Valor por Dinero de la transferencia del riesgo

Con carácter muy general, podemos decir que el sector privado es normalmente más eficiente en la gestión de riesgos, entendiendo por esta la capacidad de minimizar la pérdida esperada (es decir minimizar la probabilidad de ocurrencia, o las consecuencias del evento, o eliminar el riesgo trasladándolo a otro agente por un precio eficiente). Pero esto no es así para todos los riesgos, y, además, hay riesgos que simplemente no tienen precio posible, sino que su existencia en sede del privado (su “no-retención” por el socio público) generará la inviabilidad comercial del proyecto (ausencia de ofertas).

Por otro lado, el sector público / administración se mueve por objetivos no necesariamente financieros, o el financiero (minimizar impacto fiscal / coste presupuestario) no es el único objetivo. En virtud de otros objetivos (políticos, sociales), relacionados con la propia eficacia de los objetivos y necesidades que se buscan cubrir con el proyecto, podrá tener más tolerancia al riesgo, y la capacidad (o necesidad) de asumir ciertos riesgos siempre y cuando no sean asumibles por el sector privado, o lo sean a un coste o precio (la prima) no razonable.

optimun risk allocation

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

¿Cuándo transferir o retener un riesgo?

Se debe transferir cuando la transferencia genera eficiencia, es decir, Valor por Dinero. No obstante, para medir esto cuantitativamente se requiere de la capacidad de construir un modelo de proyecciones de valores de riesgo, con su distribución de probabilidad. Se requiere de información y análisis sofisticados, que habrán de realizarse siempre y cuando sea factible en virtud de la información disponible y en función de la naturaleza de cada riesgo. Porque hay riesgos que son de muy compleja o imposible cuantificación. Y aun así siempre habrá un componente relevante de conjetura (“guesstimates”).

En líneas generales, la parte que debe asumir un riesgo, es aquella que esté en mejor situación o tenga mayor capacidad de gestión de dicho riesgo (“the party best able to manage the risk”).  Y como dice la OCDE (“Public Private Partnerships: In pursuit of Risk Sharing and Value for Money”, 2008), mayor o mejor capacidad de gestión del riesgo puede significar varias cosas o tener varias manifestaciones: (i) mayor habilidad para prevenir el riesgo -minorar la probabilidad-, (ii) capacidad para lidiar mejor con las consecuencias -minorar el impacto-, o (iii) la capacidad para poner el precio adecuado al riesgo, incluyendo la transacción del mismo con transferencia a su vez a un tercero a un precio adecuado.

Más adelante retomamos esta idea para tratar de facilitar unas pautas más prácticas de asignación de riesgos. Antes trataremos de acotar más el campo de trabajo.

 

Grupos de riesgos a efectos de asignación

Existe una clasificación genérica que aporta algo de valor conceptual, pero de la que no puede inferir ninguna regla. Nos referimos a la clasificación de riesgos en dos tipos: riesgos endógenos (riesgos sobre los que el socio privado puede actuar) versus exógenos (riegos que el socio privado y a veces ninguna de las partes pueden controlar). La capacidad de actuar sobre un riesgo es una cuestión muchas veces de matiz. Hay riesgos sobre los que no hay posibilidad de análisis/estimación y menos de reducción de probabilidad de ocurrencia, pero sobre los que una actuación acertada y pronta puede reducir las consecuencias financieras, y viceversa. Y por ende no está exento de sentido que haya riesgos endógenos que sean transferidos. Como también es posible que tenga sentido que un riesgo endógeno sea retenido por la Administración pues según el proyecto y contexto ésta puede ser más eficiente en su gestión.

 

Proponemos por tanto la siguiente clasificación grupal de los riesgos a efectos de su asignación (a sabiendas de que no define la “solución” al problema, pero aporta cierta claridad). Son tres grupos de riesgo definibles de manera previa al ejercicio de asignación de riesgos, y que establecen la “asignación por defecto”.

1.- riesgos inherentes de manera natural al alcance del contrato/negocio (riesgos transferidos por defecto). La situación por defecto es que todo riesgo relativo a la operación económica del activo debe entenderse transferido: es decir, los riesgos de las actividades de diseño, construcción, operación (incluyendo en su caso recolección de ingresos), mantenimiento, reposiciones y financiación son en principio siempre riesgos transferidos salvo excepciones (cuya ocurrencia habrá normalmente que probar salvo que sea evidente).

Esto incluye por ejemplo (salvo excepciones, como veremos) dificultades con el plazo de la obra, variaciones en costes, obsolescencia técnica, riesgo de demanda en proyectos donde el ingreso del privado reside precisamente en el cobro por el uso; etc.  Pero también otros riesgos que sin ser específicos del proyecto o sin tener pleno control sobre los mismos (i.e. no claramente endógenos), son propios de cualquier negocio en general (p.e. evolución de la economía afectando la propia demanda del servicio, volatilidad en los tipos de interés y precios de ciertos insumos).

Pero estos riesgos admiten matices y excepciones como veremos, cuya necesidad o conveniencia debe ser detectada en el ejercicio de análisis de riesgo y asignación.

2.- los riesgos relativos a responsabilidades que no forman parte del alcance del contrato o no son consustanciales al proyecto-contrato, y eventos íntegramente controlados por el socio público (riesgos retenidos por defecto)

Un ejemplo de lo primero sería la demanda de camas en un hospital cuando el negocio del contrato no es dar servicio clínico directo -es decir, atender la demanda- sino gestionar la infraestructura para que esté disponible para el prestador público del servicio.

Estos riesgos admiten también matices al punto de que a veces puede resultar eficiente la compartición de ciertos riesgos, transfiriendo de manera limitada las consecuencias al socio privado, por estar esté capacitado, aunque de manera limitada, para mitigar en parte probabilidad o consecuencias. Un ejemplo sería precisamente que el socio privado, en el caso del hospital en régimen de PFI, absorbiese una parte menor de los posibles sobre costes en caso de demanda / ocupación mayor a lo previsto, pero siempre de manera limitada.

Sin embargo, los riesgos que nunca se deben transferir y que se deben retener completamente y siempre, son los relativos a aquellos eventos que clarísimamente están bajo control del socio público, al punto de que la ocurrencia del riesgo es un acto o decisión propia del mismo. La cuestión no es ya defender la lógica de esta aseveración, sino insistir en la necesidad de que esté incorporada claramente a norma y contrato, y que existan los procedimientos necesarios para su efectividad (p.e. no comenzar a ejecutar una obra de modificación requerida por la administración hasta que su fondeo esté garantizado y no existan dudas sobre cómo y cuándo se va a liquidar o financiar).

Hablaríamos de modificaciones contractuales, cambios legales discriminatorios (contra el propio proyecto), ciertas manifestaciones del concepto de riesgo político (restricciones a repatriación de dividendos) etc. Un supuesto asimilable sería el de los riesgos derivados de una aprobación previa medioambiental cuando esta ha sido recabada previamente sobre la base de un diseño previo de la propia administración.

 

3.- riesgos que ninguna de las partes está en disposición de controlar o gestionar de manera eficiente (riegos compartidos por defecto).

En términos generales nos referimos al concepto de Fuerza Mayor (aunque notando que el mismo tiene matices según en qué jurisdicciones).

 

Definiendo las excepciones – ¿Cuándo retener un riesgo de frontera?

La esencia de la asignación de riesgos es precisamente la búsqueda y definición de las excepciones. Como dice la Guía PPP, “work to allocate risks is an exercise of defining exceptions to the general rules”.

 

Hay una serie de posibles riesgos del grupo #1 (riesgos transferidos por defecto), que se deben retener o compartir a veces, según cada proyecto y su contexto, y hay también, aunque de manera menos frecuente, riesgos del grupo #2 (riesgos retenidos por defecto, fuera del alcance del contrato) que puede ser eficiente transferirlos, siempre de manera limitada.

Son los “eventos de frontera”, o la “zona gris” (gris, de manera ex – ante puesto que no debe haber zona gris o ambigüedad en cuanto a estos y ningún otro riesgo en un contrato como es debido).

Son también denominables como “excepciones específicas”, que pueden tanto trasladar un riesgo naturalmente endógeno al grupo de riesgos retenidos, o incorporar un riesgo exógeno (o de poca capacidad de gestión por parte del privado) a los eventos transferidos.

Nos centramos en el caso más frecuente, el de retención de riesgo “de vuelta” (“taking back a risk”). El ejercicio es en esencia un análisis de tipo heurístico, y se trata de verificar (o razonar) sobre la definición de la regla esencial de la transferencia de riesgos: el riesgo debe soportarse por la parte más capacitada para gestionarlo.

Para determinar si la parte privada es la parte más o mejor capacitada para gestionar el riesgo, se debe aplicar el buen juicio, la experiencia y los precedentes, petición de opinión experta, y posible investigación y testeo de mercado con entrevistas directas. Buscando la obtención de evidencias o razones en relación a las siguientes manifestaciones de la capacidad de gestión:

 

  • Se espera que el privado tenga mayor habilidad / experiencia para evaluar el riesgo
  • Mayor habilidad y capacidad para negociar con terceras partes a las que trasladarle el riesgo a un precio razonable/eficiente
  • Capacidad de influir / reducir la probabilidad de ocurrencia del evento (diseño más resistente, mejores protocolos de control y monitorización etc.)
  • Mayor capacidad de mitigar las consecuencias y reparar los daños de manera eficiente

 

El papel de los estándares

Responde a buenas prácticas de Marco PPP el desarrollar una Guía que defina la asignación por defecto de ciertas categorías o tipos de riesgo, incluyendo el tratamiento preferente (o a veces prescriptivo, o con posible desviación sujeta a motivación razonada de la autoridad contratante) de eventos que hemos denominado “de frontera”.

Hay países / marcos que establecen un tratamiento predeterminado a ciertos riesgos para los que la práctica y experiencia internacional ha tenido o tiene enfoques variados, en base al convencimiento que da la experiencia o un análisis y reflexión concienzudo, siempre dentro del contexto particular del país en cuestión.

Un caso relevante es el riesgo de demanda en proyectos de transporte, o específicamente en carreteras, con países definiendo claramente una posición de “retener siempre el riesgo”, abonando por disponibilidad al privado (o de manera similar la no transferencia del riesgo de volumen de agua a tratar en proyectos de infraestructura hidráulica). U otros países en los que, al contrario, se prevé que todo proyecto de peaje debe conllevar pura transferencia de riesgo, o matizada con un mecanismo de ingresos mínimos a construir bajo ciertas reglas.

O el riesgo de expropiaciones, donde es más frecuente que la regla sea “retención” plena del riesgo, o incluso la obligación de tener la mayor parte de la vía (en carreteras) liberada al momento de la licitación.

 

Algunos ejemplos de excepciones / retención de riesgos de “frontera”

Además de expropiaciones y demanda, y normalmente dependiendo mucho del contexto y características de cada proyecto concreto, podemos citar estos ejemplos como caso de eventos de riesgo retenido o compensable con sentido y según las circunstancias de cada proyecto. Naturalmente es una lista limitada con mero valor de ejemplo para entender mejor la naturaleza o carácter de excepcionalidad contractual:

  • El riesgo de sobre costes por realojamiento de servicios afectados en entorno de escasa información en relación a la localización de los mismos.
  • El riesgo de hallazgos arqueológicos, transferido con el matiz de la información que sea inferible según el estudio o mapa que se pone a disposición de los oferentes.
  • Otros riesgos relativos al “sitio”, en proyectos con alta exposición a los mismos, como contaminación de suelo ó defectos latentes (cuando se hereda una primera construcción).
  • El coste de la energía en una facility con alto consumo de energía (por lo que el impacto potencial es material), y cuyo consumo depende de un factor demanda que no es controlable ni connatural al negocio u objeto del PPP (p.e. consumo energía eléctrica en un hospital en régimen de PFI).
  • La excepción a transferencia de riesgo de demanda consistente en la posible afectación a la misma por posible desarrollo de una infraestructura en competencia, aun cuando esta puede ser desarrollada por una tercera administración.
  • El riesgo de cambio normativo de carácter específico (i.e. normativa técnica sectorial) en la medida en que supere determinado umbral por evento o en total agregado.
  • La compartición del riesgo de coste de tipo de interés base entre la fecha de presentación de ofertas y la fecha de cierre financiero.
  • La volatilidad en los precios de la prima de los seguros (en contexto de alta volatilidad de mercados, y con un peso relativo significativo de este coste).
  • El riesgo de variación del IVA, como excepción a la regla general de transferencia de riesgo de las variaciones en el marco fiscal en concreto IS.

Nota: El apéndice A al capítulo 5 de la Guía PPP desarrolla tratamientos tipo para un amplio espectro de riesgos en PPP, y te lo puedes descargar aquí.

Bibliografía rcomendada

Además del capítulo 5 de la Guía del Certificado, y del libro citado de la OCDE, dos lecturas interesantes en relación a risk allocation son: “Risk Allocation and Contractual Issues” (Partnerships Victoria, June 2001); “Standarization of PFI2 Contrats” (HM TReasury UK, 2012).

Estas y otras las puedes localizar a través de: Biblioteca (K-Infra).

 

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