La semana que viene tendrá lugar el VII Congreso de anual de inversión y financiación de Infraestructuras (“Investructuras”), que IFAES organiza todos los años por estas fechas.-ver  investructuras.ifaes.com. Y en él se hablará (entre otros asuntos) de nuestro Marco PPP.

A mí me toca estar precisamente, como los dos últimos años, en la mesa moderada por Juan Martinez Calvo (Deloitte) dedicada a repasar el estado de las cosas en cuanto al nuestro “modelo concesional”.Así que voy a aprovechar para calentar motores y de paso escribir un post que tenía pendiente. Un post en el que adelantar lo que pienso en relación al Marco PPP en España (concepto que me gusta más el de «modelo concesional»).

El punto de partida del post es el siguiente: nos hemos quedado muy muy atrás en relación al papel, tratamiento, y gestión de las concesiones y PPP en general en nuestro país. Y eso después de que efectivamente, años atrás, fuésemos un país puntero en legislación, en dinamismo de aplicación de la herramienta PPP, junto con una moderadamente buena gestión «macro» (quizás debiese decir «marco») de la misma.

Nuestro Marco PPP (ver definición más abajo), a fecha actual, es deficiente. Es más, es que dudo que tengamos uno, o al menos creo claro que nadie es capaz de mirar y reconocer un Marco PPP conformado con cohesión, formando parte de la estrategia de gestión pública.

Trataremos en este artículo de apuntar las carencias fundamentales de nuestro Marco, a la vez que describimos los principales elementos que conforman un marco comprehensivo. Para después (en un segundo artículo, que será más breve), aproximar desde la opinión más personal algunas razones o causas, las amenazas de no actuar (seguir como hasta ahora) y presentar las cuestiones más críticas que deben ser modificadas (y algunas ser implantadas ex-novo).

 

Que es un Marco PPP

Un Marco PPP no es simplemente un » Marco Legal».

Según la definición de Marco PPP de la “PPP Reference Guide” (WBG, 2016) ppp.worldbank.org/public-private-partnership/library/public-private-partnerships-reference-guide-version-20 un Marco PPP significa “las políticas, procedimientos, instituciones y reglas que de manera conjunta definen como se implementan los PPP – es decir, como serán identificados, analizados, seleccionados, “presupuestados”, licitados/contratados, monitorizados y registrados”. [la traducción es mía]

Tanto esta publicación como otras, empezando por la otras veces aquí referida PPP Certification Program Guide (la PPP Guide) [descargable desde k-infrastructure.com/guía PPP], y que es también propiedad intelectual del Banco Mundial y oros Multilaterales, reconocen que en última instancia el Marco PPP queda conformado por múltiples «sub-marcos» referentes a distintos campos o ámbitos de gobernanza pública. Que van de lo general (aspectos de la gobernanza pública que no son exclusivos de los PPP, pero en los que los PPP tienen un papel o una incidencia manifiestamente relevante -p.e. Impacto fiscal-) a lo concreto, en relación a los propios proyectos individuales (el marco operacional de la gestión de los Proyectos PPP).

Elementos de un Marco PPP

La siguiente clasificación de ámbitos o áreas de la Gobernanza general de los PPP (i.e. de un Marco PPP) es la que recoge la PPP Guide.

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Espero que se perciba que todos ellos están interconectados o incluso a veces se solapan en cierta manera. Son planos que se entrecruzan.

Marco de inversión u operativo (o de gestión del proceso PPP)

Que a su vez se compone o contiene

  • estándares y concreciones en relación a planificación (desde guías de apoyo para la selección y priorización hasta planes concretos, generales o sectoriales);
  • marco práctico de comunicación y promoción (que incluiría normas/leyes reguladoras de principios de transparencia, desde lo general hasta directrices específicas en relación a la divulgación de información contractual – Information disclosure),
  • documentos sin rango de Ley, que regulen a modo de guía operativa el proceso de análisis y decisiones de un proyecto PPP -«PPP Guidelines» [¿alguien recuerda la OM que regulaba el método para calcular el coste beneficio en las concesiones de autopistas?];
  • y desde luego ley y/o leyes que regulan el proceso de licitación y contratación pública, con sus concreciones en ámbito PPP;
  • y por último, asumiendo que esto es una descripción básica, tendríamos los estándares contractuales (no confundir con «modelos de contrato», aunque también pueden estar aquí, pero no abundaremos ahora en las diferencias entre los dos y significado último de ambos conceptos).

Marco Institucional

Lo componen el conjunto de las instituciones con un rol en ámbito PPP, pero más importante, las responsabilidades claramente identificadas y definidas de cada uno de estos agentes.

Cuidado, no estamos diciendo que deba haber un documento oficial que defina todos los actores públicos y administraciones y que defina su rol. Pues a fin de cuentas la determinación de las competencias de cada Ministerio, o de los distintos niveles de Administración (incluyendo la regional y local), o el rol de instituciones como el Tribunal de Cuentas y otras, residen en sus propios marcos normativos.

La cuestión es: ¿Están bien definidas o delimitadas las competencias? ¿Se sabe cuál es el rol que ejerce, de manera clara, el Ministerio de Hacienda? (¿En cuanto a aprobar la selección de un proyecto, en cuanto a fiscalizarlo?) ¿Qué rol ejerce el Tribunal de Cuentas? No me refiero a que la propia Administración lo sepa -que a veces no lo sabe- sino que el público y sobre todo los actores interesados del sector privado lo conozcan bien.

Lo que sí es una premisa aceptada en casi todos los países con una cierta sofisticación en sus reglas de gobernanza en PPPs, es la necesidad de que ciertos documentos-guía («PPP Guidelines») describan de manera clara quien decide que en cada parte del ciclo de un proyecto.  Es decir, la principal concreción documental del marco institucional está en el propio marco de inversión y operativo.

Mención especial merece la figura de la «unidad PPP», por su ausencia en nuestro país, como pieza institucional cuyo rol puede ser más o menos amplio y con más o menos capacidad decisoria, pero hasta en sus expresiones más modestas en ese sentido, es necesaria. Ver

  Unidad de concesiones y CPP. Una propuesta para su configuración (página 16)

20/09/2016. Artículo sobre la necesidad, posibles funciones y configuración de una Unidad PPP en España, escrito para la revista de Deloitte Infra-structura durante mi etapa en dicha firma (número 5). NOTA: el archivo contiene el número de la revista completa. El artículo en cuestión está en su página 16. (3,7 MiB, 1.152 descargas)

y

  Unidad PPP: por un modelo de financiación y gestión privada de infraestructuras equiparable

01/06/2013. Artículo sobre necesidad de una Unidad PPP en España. (296,7 KiB, 441 descargas)

Por último mencionar, la conveniencia de contar con unidades o agencias que vehiculicen y gestionen una de las patas del entramado del marco institucional (y operacional) en sentido amplio, como es el de los Mecanismos de Apoyo o Intervención Financiera [Ver Apoyo financiero en concesiones y PPPs]. Aquellos potenciales agentes (o elementos incluso sin personalidad jurídica, i.e. fondos) que prevean proveer de apoyo financiero a los proyectos PPP que lo ameriten (p.e. Rol del ICO cómo lender en proyectos, existencia aceptada estratégicamente de un SIF («strategic investment fund») que de hecho existe, aunque no es significativo en cuantía ni en proactividad o influencia/participación en el desarrollo de programas y proyectos PPP (es el FondICO). Ver por ejemplo Fonadin en México (ejemplo de un SIF), o TIFIA en USA (ejemplo de un puro fondo presupuestario para apoyar financiabilidad), o el rol de Banobras en México (muy bien previsto y visible) para ayudar a la financiabilidad en condiciones de mercado.

Marco de gestión fiscal

Este es uno de mis favoritos. Los PPP podrán a veces ser aceptados cómo de «no deuda». Pero eso da igual, desde el punto de vista de la palabra clave en este ámbito concreto, la «asumibilidad» (la mejor palabraque se me ocurre, creo que inventada, para affordability, que por cierto se puede definir como “the ability of a project to be realistically accommodated within the inter-temporal budget constraints of the government” – definición recogida en la PPP Guide pero propuesta originalmente por la OCDE -a riesgo de recordar mal).

A fin de cuentas, cuando estamos en ámbito de proyectos «government-pays PPP» (o PFI para la gente de UK), estamos firmando como gobierno unos compromisos ciertos de pago (con cierto nivel de contingencia a la baja, y lo que es peor, al alza).

El «gobernar» esos pasivos (porque a fin de cuentas son liabilities, vayan o no a gasto corriente en la Contabilidad Nacional), no es o no debería ser, simplemente, hacer un análisis de factibilidad y una reflexión (a veces sensata) en cuanto a la capacidad de la administración respectiva para comprometer tales pagos a largo plazo.

Lo que debería ser, de manera muy resumida, es: #1 calcular cuánto tengo que pagar seguro (pasivos ciertos); #2 calcular cuánto es posible que tenga que pagar (pasivos contingentes, como estimación de pagos ajustados a probabilidad según eventos de riesgo de los cuales por ley o contrato soy responsable o comparto); #3 sumar esas cantidades al resto de pasivos de otros PPP; #4 verificar que no sobre pasa un determinado umbral (p.e. comparado con el PIB del año anterior); #5 dotar presupuestariamente los fondos necesarios año a año para enfrentar el valor probable de contingencias.

Efectivamente esto requiere de unas directrices o lineamientos pero también de una sanción con rango de Ley de unos límites prudentes agregados de pasivos PPP (la denominada “exposición agregada”). Y de un marco de transparencia para reportar / informar a la ciudadanía o en el parlamento de tales pasivos.

Transparencia, comunicación y evaluación expost

Por último (pero no menos importante), está el capítulo de la transparencia (obligaciones o compromisos -¡con sus límites!- de publicar información sobre la marcha de los proyectos y su realidad operativa y financiera), la comunicación(aquí nos referimos especialmente a la comunicación con el público, con la sociedad civil) y los mecanismos de evaluación ex – post que son un elemento más que alimenta a los anteriores (p.e. informes públicos elaborados por la National Audit Office -NAO- [nuestro Tribunal de Cuentas] sobre los resultados reales de proyectos PPP o programas y estrategias en torno a PPPs).

Tan sólo un ejemplo a caballo o que toca el primer y el segundo elemento comentados en este apartado: una página web que debe abrir y mantener la sociedad concesionaria con información al día de la evolución de la construcción, sus problemas relevantes para los afectados, información general de cuándo estará terminada, etc. Otro ejemplo: el registro accesible por el público de todos los proyectos PPP del país. No necesariamente publicando todo el contrato en sus términos finales, hay otras aproximaciones. Ver Disclosure of Project and Contract Information (World Bank Institute, 2013).

¿Y el “marco legal”?

El marco legal está “en todas partes”.

Desde luego, está en la raíz de la gobernanza del proceso de selección de proyectos y su licitación y contratación (en los países de tradición administrativa. En relación a comon law vs civil code ver post previo Tradición legal. Leyes vs policy). Aunque ya adelanto (y lo he comentado otras veces) que #1 no hace falta regular por Ley ciertos detalles y aspectos de los contratos, es más, creo que no se debe, y #2 las cuestiones de carácter procedimental (p.e. pautas para análisis y selección de un proyecto) deben ser desarrolladas a detalle en documentos tipo policy (p.e. concepto de lineamientos en Paraguay, Colombia, Perú etc., regulando por ejemplo modo/método de realizar análisis de valor por Dinero, o de cálculo de pasivos contingentes).

Y el marco legal instrumenta documentalmente (o debe hacerlo) los principios básicos de la gobernanza financiera de los programas PPP (pero es que esto en concreto sí debería estar en legislación ad-hoc de PPPs), o implanta/desarrolla a nivel ley lo que se considere fundamental en cuanto a normativa/regulación de transparencia, entre otras cosas.

De hecho, el marco legal lo podíamos llamar marco documental, incluyendo toda ley, pero también todo documento de directrices y procedimientos de carácter interno en relación a la gestión de los PPP.

En este sentido, adelantemos una cuestión. Hay dos tipos de países (en el sentido enfoque de marco legal y siempre dentro del grupo de países con tradición civilista y que por ende descansan en Leyes, como el nuestro): países del tipo “acabo de empezar en esto de los PPP y voy a adaptar / modificar mi legislación de contratación pública para que los PPP encajen» (añadiendo a veces que «más adelante cuando esto eche a andar ya haré una legislación específica y más exhaustiva”). Ejemplo: España y en cierta medida Chile, sí. Y países del tipo “voy a hacer una Ley de PPP especifica que regule todo lo referente al concepto de PPP (es decir, sea tipo Concesión o sea tipo PFI)”. Ejemplo: Francia, Italia, Colombia, Perú, Uruguay; Paraguay, Brasil…Por citar algunos que están cerca de nosotros en uno u otro sentido. Me resulta curioso que seamos del primer tipo.

Conclusión previa

Espero que el lector habrá podido extraer espero alguna idea de lo que nos falta o no tenemos, aun cuando no me he expandido en cada uno de los puntos de elementos básicos de un Marco ni puesto ejemplos de cada uno de ellos.

Aportaré algunas ideas en cuanto a una lista corta de elementos clave y acciones clave en una extensión a este artículo, a abordar en un segundo post en breve. Reservándome el derecho de expandirlas en un futuro en otro artículo.

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