En el último congreso de investructuras, que tuvo lugar el pasado día 29 de Septiembre, hubo un panel que me pareció especialmente interesante. El dedicado a los servicios municipales.

En este post presentaremos algunos de los mensajes que bajo mi punto de vista fueron más interesantes, según mis apuntes, a los que añado mi propia opinión y algo de desarrollo adicional.

Es afortunadamente creciente la tendencia internacional a aplicar los PPP a la gestión de servicios (en este caso nos referimos sobre todo a los municipales). Sin embargo, en España hay una marcada tendencia en favor de la «remunicipalización». ¿Qué se esgrime por parte de algunos poderes públicos en contra de la gestión indirecta de servicios municipales? ¿Qué se debería tratar de hacer si hay que hacer algo? ¿Cuáles son las ventajas, si es que hay, de los PPP en el contexto de servicios municipales, que sin duda no algunos no saben ver, o que no se están sabiendo explicar?

Apuntes de Investructuras sobre algunos factores a contrarrestar o a poner en valor

Ante las crecientes tensiones pro re-municipalización, los panelistas, representantes de algunas de las empresas más relevantes del sector, apuntaron una serie de cuestiones interesantes:

  • Hay que despolitizar

    Hay que esforzarse en despolitizar el debate privado vs público. Para ello apunto yo que sobre todo hace falta un debate a alto nivel y general en relación al papel de las APP, de manera que se inserten, de manera dialogada, en el conjunto de la política económica y de desarrollo de infraestructuras y servicios.

Hace falta reflexión profunda y concienzuda, análisis dedicado y de alto nivel técnico o de conocimiento, que exponga como y cuando las APP pueden añadir valor por generación de eficiencias.

  • Argumento del IVA (a contrarrestar y/o matizar)

    Se argumenta de manera sesgada que el PPP es más caro pues conlleva al ayuntamiento la carga del IVA.

Primero, el IVA es un ingreso público del que una parte vuelve a las arcas de la región y nutre transferencias municipales. Por otro, podrá estar exento de IVA el salario de los trabajadores municipales, en donde se quiera que ese sea el modelo (la gestión directa más pura). A mí me resulta increíble que en estos tiempos se siga considerando un incremento de empleo público. Y si son contratas mediante contratos de servicios municipales a corto plazo (2 año – años), sí llevan IVA aunque no son PPP: no hay transferencia de riesgo, que además por definición requiere de plazo largo, y están anclados en prescripción de medios y no de resultados.

La gran cuestión es hasta qué punto los PPP tienen recorrido de eficiencia, que es mucho, como para poder garantizar al ciudadano unos servicios de calidad al menos coste posible. La potencial ventaja en eficiencias y menor coste final, es algo que desarrollo al final de este post, pues me parece que es el argumento principal en favor de esta forma de contratación.

  • Calidad (a poner en valor en defensa del PPP)

    La calidad de los servicios prestados bajo PPP es máxima, y además es sostenida en el tiempo. No depende de ciclo electoral (salvo que se decida resolver anticipadamente, claro). Habría que trabajar en analizar y comparar provisión directa, y la de contratas cortoplacistas, con los PPP, en calidad y coste.

  • Transparencia (tema a mejorar)

    Se reconoce por algunos actores que hay que mejorar en transparencia. Ese parece ser uno de los ataques de la parte pública confrontado con este tipo de contratación. La transparencia se puede gobernar por contrato. También están los modelos de empresas mixtas, que garantizan mayor acceso a la información de gestión y financiera al socio público (si bien, no debería ser necesario que el poder adjudicador/órgano de contratación se personase como socio para alcanzar la misma cuota de acceso a información, pues la participación se podría arbitrar en forma de fondo financiero, con mayor neutralidad en relación a la gestión. Tema para desarrollar otro día. Véase https://www.gov.uk/government/consultations/a-new-approach-to-public-private-partnerships-consultation-on-the-terms-of-public-sector-equity-participation-in-pf2-projects

En relación a la transparencia y a los modos de contratación (en referencia a procesos de licitación), uno de los panelistas defendía que el diálogo competitivo puede aportar beneficios como proceso (mejor definición de los términos contractuales en pos de mayores eficiencias), pero que sin embargo restaba en términos de transparencia. No estoy de acuerdo. Decidir que se quiere definir una lista corta de los mejores consorcios o empresas para dialogar con ellos y solo con ellos no es falta de transparencia si el acceso a esa lista corta está definido objetivamente y se gestiona con transparencia, como cualquier selección. Y un proceso de DC, al menos en los que yo he intervenido, puede garantizar perfectamente la igualdad de condiciones entre los participantes.

  • Flexibilidad (a poner en valor [?] en defensa del modo PPP)

    Uno de los panelistas apunto como otra de las ventajas de los APP, el de la flexibilidad. No sé si lo habré entendido de manera distinta, el término flexibilidad. Pero en general es precisamente uno de los principales inconvenientes de los PPP, la falta de la misma en el sentido de la rigidez que impone a la gestión presupuestaria al suponer compromiso contractual a largo plazo. Siempre se puede modificar y ajustar un contrato, pero es un quebradero de cabeza y una fuente de desequilibrios. La mejor medicina contra ese problema es el estar bien seguros de las prioridades y de lo asumible («affordability») del contrato, junto con una definición realista de los estándares de servicio (KPIs) que se quieren implantar. Pero en general un PPP no aporta flexibilidad.

  • Innovación (a poner en valor en defensa del PPP).

    Este es muy claro. La empresa privada lleva la innovación en sus genes. No es que se busque una ventaja, es que es una cuestión de supervivencia.

El cliente es el ciudadano.  Ahora más que nunca. Eso requiere de la implicación total de tecnologías de comunicación y de información. Ese es un terreno asociado a la innovación en el sentido más puro. Deja que la gente / los ofertantes compitan, ofrezcan. Pero el buen aprovechamiento de lo que puede ofrecer las TIC requiere de plazos largos de contrato. Aunque no estemos financiando un tren o un aeropuerto, debe haber espacio para la inversión, lo que demanda plazo para su amortización, e incentivos (en forma de flexibilidad de medios) para su implementación.

Por otro lado, al margen de la innovación tecnológica, de estar al estado del arte en las nuevas tecnologías, que juegan un papel esencial hoy día, y creciendo, en la gestión de servicios municipales, está la propia innovación en los modos de organización y de gestión (ver siguiente punto).

  • Orientación a resultados (implantar el cambio de paradigma)

    Para sacar provecho de la capacidad de innovación en medios y modos, la parte pública debe dejar espacio. ¿Cómo? No siendo prescriptivos en medios y modos. El paradigma ha cambiado, y debe ser como debe ser. Lo que debe regular la relación económica entre poder adjudicador y proveedor del servicio son los resultados («outputs»), dando libertad para organizar medios y procesos. Bajo estándares de calidad/resultado que sean “SMART” (Specific, Measurable, Achievable, Realistic, Time-related).

Barreras y limitaciones a solventar

Sin perjuicio de la necesidad de consenso político y despolitización, y de la necesidad de aplicar buena praxis en los modelos de contratos PPP (libertad/flexibilidad de medios, en especial foco en resultados), durante el debate se apuntaron los siguientes aspectos concretos que ejercen de barreras para la aplicación mayor y mejor de los PPP en el ámbito de los servicios municipales:

  • Necesidad de reforma legal que permita la contratación integral de servicios.

Las sinergias son un motor evidente de la eficiencia. Distintos servicios pueden ser atendidos por la misma empresa con una evidente economía de escala en medios técnicos y humanos. Nos referimos en concreto a los servicios de “mantenimiento urbano” (limpieza de calles, cuidado de parques y jardines, mantenimiento de mobiliario urbano, mantenimiento de viario público, iluminación, etc.). ¿Cuál es el sentido de que operarios pertenecientes a una contrata (p.e. de limpieza de calles) no tengan que acometer una limpieza de un grafiti en una fachada, porque eso pertenece a otra contrata o ni si quiera deban dar aviso de ese evento?

Los sistemas de información y gestión deben de estar debidamente integrados. Y la mejor forma es que estén, en la medida de lo posible, bajo contrato único.

Considerando el factor competencia, se puede zonificar una ciudad (si es grande, si no, no hay motivo). Pero la integración de servicios esta topada por la legislación actual. Hace falta una reforma.

  • Necesidad de reformas o ajustes en legislación laboral que permitan la integración plantillas con convenios distintos

Sin ello, se pierde gran parte del valor por eficiencias de los PPPs. Es obvio la complejidad de gestionar una plantilla donde los empleados están bajo un buen número de convenios bien distintos.

  • No sólo es integración de servicios, sino también geográfica. Fomentar integración “upstream”.

Ciudades como Madrid, pueden necesitar en cuanto a un programa de contratación de servicios, su segmentación geográfica (siendo deseable integración horizontal de servicios). Pero, ¿Qué pasa con los pequeños municipios?

Tanto para los servicios de mantenimiento urbano, pero también para el abastecimiento de agua, o el tratamiento de residuos, se necesita de la sinergia por contratación única desde mancomunidades o, por qué no decirlo, de provincias. Desde aquí no compartimos tanta duda en relación al rol y sentido de las diputaciones provinciales, aunque eso da para un debate más extenso.

La búsqueda de eficiencia, la cuestión clave

En el ámbito de los servicios (cuando estos no están asociados a una inversión previa altamente intensiva en capital), la motivación financiera esgrimida casi como la única razón para apelar a un PPP por muchos gobiernos desaparece. No hay una infraestructura intensiva en capital que financiar. Aquí ya se trata exclusivamente de buscar eficiencia. Que se gestione un servicio con la calidad óptima, o al menos la definida por contrato, al menor coste posible.

Lo primero que hay que hacer, y volvemos al principio del post, es despolitizar. Y para despolitizar se necesita una política o estrategia fomentada desde gobierno central. Los PPP son una opción de contratación que puede generar eficiencias (sí, menor coste), según qué proyectos y en qué condiciones. Hace falta un debate de altura de una vez, acompañado por la definición de un programa PPP que defina la estrategia y uso que se le quiere dar a la herramienta en España, y que esté anclado en la búsqueda de eficiencia, y no en la búsqueda de financiación encubierta para realizar obras.

Para mí, hay dos “claves de ignorancia” esenciales, que están a su vez muy entrelazadas entre ellas. Falta capacidad (o está esta nublada por sesgo político-ideológico) para ver estas dos realidades.

1.- El hecho de que el sector privado busca proteger o maximizar beneficio genera ahorros para el socio público directamente (en PPPs de “gobierno paga”) o para el ciudadano (en PPPs de “usuario-paga”), o alternativamente genera más cantidad de servicio y/o de mayor calidad por mismo precio (más beneficio socio-económico). Si no hay beneficio que buscar, no hay coste que controlar ni hay ingreso que maximizar (cuando maximizar ingreso, en esquemas basados en resultado, es maximizar resultado).  Jamás una empresa pública y menos un cuerpo administrativo directamente podrán prestar servicio o ejecutar obra con el mismo nivel de eficiencia.

Entonces algunos pueden decir: pero, ¿Cómo se convierte esa búsqueda de beneficio en ahorro para el gobierno o el contribuyente?

El ciclo es el siguiente (y siempre parte de la base de existencia de competencia por el contrato en un entorno ordenado (licitación):

Empresa quiere crecer para más facturación=más beneficio > empresa se presenta a concurso > empresa quiere ganar para lo que debe ser competitiva > empresa innova y aplica su capacidad de generar eficiencias o creación de valor para presentar una oferta competitiva (p.e. creo que soy capaz de mantener el coste salarial en el nivel “x” y eso me permite presentar una baja “z”)> empresa queda expuesta al riesgo de desviación de sus proyecciones (las que le han permitido ofertar esa cantidad aun manteniendo expectativa razonadas de beneficio) > empresa confía en poder sostener económicamente el contrato-proyecto, protegiendo el beneficio esperado y si posible maximizándolo. Si gestiona mal esos riesgos perderá. Si los gestiona bien ganará lo esperado o quizás algo más.

Solo tienen que existir los incentivos adecuados en proceso de licitación y en contrato para que el privado comparta en oferta parte de su capacidad de generar eficiencia, y para que su gestión privada (realizar el beneficio esperado) esté alineada en objetivos con la de la parte pública (máxima calidad del servicio).

2.- el coste del PPP (el coste de la decisión PPP vs contratación convencional) no es la financiación (a secas) y/o no son los márgenes de beneficio del contratista (a secas).

Al coste de la financiación (al extra-coste de la financiación privada, incluida rentabilidad al capital e incluso añadiendo márgenes de los contratistas) hay que restarle el ahorro a largo plazo que le supone a la administración la desaparición o limitación de numerosos riesgos que de otra forma asumiría íntegramente. Pues ese es el precio, de manera básica, de esa mayor seguridad (siempre que el contrato se articule debidamente, no con ausencia total de supuestos específicos de excepción a la transferencia de riesgos y todo él o casi todo regido bajo el principio decimonónico del “riesgo y ventura”). Una prima por riesgo.

Si merece o no pagar esa prima por riesgo dependerá de cada proyecto, y es una cuestión a analizar exante. Es el ejercicio de valor por dinero.

Dicho de otra forma, el coste de la obra o del servicio, en contratación convencional, tampoco es, y mucho menos, el del presupuesto de adjudicación. Para comparar lo que cuesta de más (o de menos) el PPP en un proyecto determinado, se debe dar un valor estimativo al coste probable que asume la administración por tener que retener todo riesgo. Y si no lo hacemos, no tiene sentido comparar y argumentar que un PPP “es más caro”.

Factores de eficiencia

Para terminar, desde un plano más teórico, facilitamos esta referencia y lectura para el que esté interesado. Ver la PPP Certification Guide, capítulo 1 sección 5.2. “Efficiency and Effectiveness: PPP as a Potential Source of Higher Efficiency for Infrastructure Projects”.

https://ppp-certification.com/sites/default/files/documents/Chapter-1-PPP-Introduction-and-Overview.pdf

Son bastantes y variados los factores potencialmente generadores de eficiencia en un PPP. hay que conocerlos y trabajarlos por la parte pública. Aquí está el quid de la cuestión. En entender estos factores y saber en qué proyectos o contratos pueden manifestarse o por el contrario si no resulta previsible que lo hagan. Porque un PPP no tiene en absoluto por qué ser más eficiente que un contrato convencional, dependiendo especialmente del riesgo de dicho proyecto y de hasta qué punto existe capacidad para añadir valor por el privado para su gestión.

 

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Fuente: PPP Certification Guide, © ADB, EBRD, IDB, IsDB, MIF, PPIAF and WBG

 

 

 

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