Este post es una continuación del post anterior, “Qué le hace falta a nuestro Marco PPP (carencias del Marco PPP en España)”. En él quiero desarrollar, como anuncié, reflexiones sobre las causas y factores de ese retraso, y concluir con una lista razonablemente corta de las modificaciones e incorporaciones más relevantes a realizar para conformar un Marco que se adecue a estándares internacionales.

Reflexiones previas

La incorporación del modelo PFI, es decir, la instauración de esquemas de tipo concesional pero cuyos ingresos/retribución se basan en pagos presupuestarios, que en nuestro país data más o menos del año 2000 (por cierto, desarrollando peajes en la sombra cuando ya ni los «inventores» ni casi nadie los usaba) representa un nuevo paradigma en el concepto de financiación y gestión privada de infraestructuras.

En este tipo de proyectos, la fuente de retribución al privado es la misma que en contratación convencional, el presupuesto (y no el cargo a los usuarios), pero este es afectado de manera diferida, por lo que cabe entender que no es ya que el sector privado este «financiando» una infraestructura a la ciudadanía directamente, sino que la está financiando al gobierno respectivo en cierto modo, prestándose un servicio de puesta a disposición. Naturalmente surgen dudas en torno a si eso no representa una deuda que debe ser reflejada en las Cuentas Nacionales, afectando el volumen global de deuda que bajo los principios de la normativa europea debe ser monitorizado y que está sujeto a límites, que a su vez se trasladan en el caso de las CCAA a una legislación bastante restrictiva (no decimos que sin razones o sin sentido). Hablaremos después de ello. Pero la cuestión es que el concepto de sostenibilidad de las arcas públicas, la «affordability», no sabe de SEC 2010, ni de categorías presupuestarias o contables. En un PPP de tipo gobierno-paga, estamos comprometiendo recursos futuros de las arcas públicas. Pero es muy tentador no aplicar el rigor necesario al análisis de factibilidad presupuestaria. Si voy a contratar algo en régimen convencional o de financiación pública, sé que debo dotar presupuestariamente para cometer esas obras, en el primer ejercicio, y también cuesta poco ser sensato y saber si puedo o no comprometer presupuestos para los otros dos o tres años de construcción (en algunos casos), pues creo que nos manejamos más por ciclos relativamente cortos de envolvente presupuestaria.

Pero, planificar presupuestariamente a 30 años vista, ¿da más pereza no?

Lo que «nos importa» es que la contratación de la infraestructura en sí no nos consuma capacidad de endeudamiento, y/o no figure o aplique cómo gasto de inversión/ déficit.

Pero ignoramos dos cosas:

1) «compute» o no compute estoy comprometiendo recursos financieros públicos a largo plazo (en términos generales eso es deuda).

2) un proyecto cuyo teórico análisis coste beneficio (léase «si se hace como es debido») es positivo y apunta a todas luces a la conveniencia de promover / procurar la infraestructura en cuestión («decisión de inversión»), puede resultar no-conveniente o no tan interesante como decisión pública de inversión si al licitarlo como PPP no soy capaz de capturar o al menos proteger los beneficios de eficiencia implícitos a la herramienta (el «Valor por Dinero»). Dicho de otra manera, la decisión de contratar el proyecto en cuestión como PPP («decisión de procurement” o de modo de licitación) puede destruir el valor añadido originalmente esperado o estimado de la infraestructura para con la económica y sociedad, si introducimos más coste financiero sin acompañarlo de transferencia adecuada de riesgos.

O más claro aún: un mal proyecto no se convierte en bueno por hacerlo en PPP, y un buen proyecto puede ser malo o nefasto por hacerlo en PPP.

Es lo que se denomina el «sesgo PPP».

Lejos de reflexionar a nivel político elevado por el sentido y valor que puede añadir por eficiencias los modelos de gestión indirecta de infraestructuras, aun en base a pagos presupuestarios, nos centramos exclusivamente en el objetivo de «promover sin computar», lo que conlleva una relajación terrible en lo que debiese ser un trabajo concienzudo de análisis coste-beneficio, que debe regir cualquier decisión de inversión pero cualquier otra decisión pública/política que implique selección (selección en este caso, primero, de la solución técnica a un problema detectado, y en un segundo momento en relación a la forma más adecuada de contratación).

Naturalmente que los «modificados» han estado presentes en muchos contratos aun siendo de tipo PPP. Es lógico, si conceptuamos los PPP como simple «obra financiada». Entonces la estrategia privada no es crear valor por gestión de riesgos y flujos de caja, sino por gestión de un contrato de obra.

La concesión no funciona entonces como tal. El rol contratista y el rol inversor se mezclan (se identifican) plenamente, lo que impide a todas luces la búsqueda de valor mediante la gestión del ciclo de vida y la calidad del servicio.

No se considera PPP como un elemento más de política económica, como una herramienta que se considere que aporta más o menos valor por eficiencias, cuando es un hecho que lo hace, demostrado (en los proyectos adecuados, porque PPP no es para cualquier necesidad de inversión, y preparados y estructurados adecuadamente).  Todo gira en torno a la motivación de financiación, tan equivocadamente y creo que no intencionadamente animada por Europa.

Por otro lado, pensamos que las herramientas y regulación aplicada tantos años a las concesiones convencionales (PPPs de tipo «usuario-paga») eran suficientes para regular este nuevo paradigma. Tirar de “nuestra experiencia”. No tiene sentido. Los compromisos que asume un gobierno / administración en una autopista de peaje, aunque siguen siendo significativos en casos de máximo estrés (quiebra, ver Radiales), en forma de contingencia, no son ciertos, como en un PPP de «gobierno-paga» o PFI, donde es un hecho y es ley y contrato que debo pagar. Otra cosa que también dejamos para otro día es la regulación presupuestaria y como hay países, no el nuestro, que dotan un fondo anual obligatoriamente para atender dichos pagos, o que se les da un carácter “senior” a los pagos de gasto corriente. El famoso «a riesgo y ventura» como concepto universal (para todo evento salvo lo que diga la Ley), y la indefinición apelando a conceptos generales de lo que puede ser causa de compensación (derechos de re-equilibrio) no casa bien con un PPP de este tipo, que requiere más sofisticación, pero tampoco con los de concesión tradicional.

En general, estamos en una disciplina donde la parte pública debe hacer un trabajo de preparación y análisis concienzudo, y donde el contrato, cada contrato, cobra una relevancia supina.  Y la existencia de supuestos de riesgo, recogidos en contrato, que supongan un derecho compensatorio para el socio privado, no debe ser una excepción. Debe ser la regla (aunque la lista de eventos se considere de eventos excepcionales).

¿Qué causas o factores pueden explicar esta situación de retraso en buena praxis y falta de Marco PPP?

Trataremos de resumir los factores que encontramos más evidentes. Hay que tener en cuenta que todos ellos se hayan de una u otra forma interrelacionados. No los describo por orden de importancia.

Antes, decir que parte de las cuestiones en las que creo que estamos atrasados, no están referidas a los PPP exclusivamente, sino a la gestión general de infraestructuras. Me refiero a la planificación (la falta de praxis uniforme de selección y prioritización de proyectos).

Falta de conocimiento (su fomento, gestión y aprovechamiento o aplicación), junto con prejuicios financiero-económicos, azuzada por la teórica relevancia del tratamiento contable (en términos de Contabilidad Nacional) de los activos bajo un contexto de oportunismo político (lo que importa es que se haga y no el cómo ni los efectos), aderezado por cierta complacencia o complicidad de la industria privada.

 

  1. Sesgo PPP, relacionado con nuestro sistema (el de la UE) de «reporting and accounting for PPPs».

En mi opinión, una de las causas últimas de la praxis poco desarrollada o sofisticada en España en relación a los PPPs está en los estándares de Contabilidad Nacional, es decir, en el SEC ahora en versión 2010.

El resto del Mundo, o la mayor parte de él, aplica estándares internacionales similares al IPSAS. Mediante IPSAS, donde el «control» es la clave, casi todos o todos los pagos por disponibilidad son de cómputo.

El Sistema Europeo de Cuentas en su regulación de PPP establece un clarificador, y lleno de sentido, símil con las figuras privadas de arrendamiento y su connotación de financiero u operativo. Si me están dando un servicio y reteniendo la propiedad económica del bien, es operativo, y no debería computar (como sucedería con la contabilidad de una empresa privada). El problema es que en un arrendamiento operativo para ser catalogado como tal contablemente, no cabe valor residual cero o cuota residual cero. Ni mucho menos la falta absoluta de disponibilidad del bien en caso de ruptura del contrato.

Al final hay unos compromisos de pago ciertos (contingentes, sí, según debido cumplimiento,  pero ciertos como obligación en caso de performance adecuado). Eso se denomina en inglés «liabilities», y por ende es una deuda. Qué más me da si comercial o financiera. Estamos consumiendo recursos futuros, comprometiéndonos. Debería computarse cómo deuda a los efectos de monitorizar el volumen de compromisos futuros adquiridos. Pero…

¿Por qué tratarlos en términos de estabilidad presupuestaria igual que cualquier otra deuda? Están anclados / marcados en relación a un objeto determinado que tiene un valor patrimonial. El benéfico económico (y a veces financiero) de ese objeto es medible. Y genera riqueza. Controlemos pues explícitamente el volumen asumible de compromisos PPP pero dejémoslo fuera de computo de los límites de la deuda nominal, sujeto a condiciones que refuercen el sentido de esa excepción: siempre que cumplan requisitos de lógica o valor económico y de valor por dinero.

Lo que ahora quiero resaltar es que, se generó hace tiempo un incentivo no anclado en el principio de eficiencia por ningún lado, para promover proyectos, con tal de que no computen. Y lo que es peor, además, el preservar el no cómputo conlleva que la estructura de asignación de riesgos no sea la que optimice la eficiencia del coste/precio del PPP sino aquella que salve el escollo del cómputo.

Esto, en el caso de España, no es un factor que explique por si solo nuestro retraso en buena praxis de PPP, pero alimenta el mismo de manera clara: atacando el principal factor, que es la ignorancia o falta de conocimiento casi reconocida (falta de interés) por dominar y gestionar o aprovechar la herramienta como opción de contratación potencialmente generadora de eficiencias. «Lo hago porque no tengo otra. Pero por dios, que nos cueste lo menos posible». Y el que «nos cueste» es simplemente (únicamente, la mayor parte de las veces), desde esta perspectiva simplista, rentabilidades del capital y la deuda lo más modestas posibles. En lugar de dejar que el factor de capital nos diga, por competencia, cuál es su precio, pero partiendo de una base (el activo) que está razonablemente diseñada para buscar el óptimo entre riesgo transferido y coste de la prima asociado al mismo.

El sesgo PPP hace más daño en España que en algunos otros países (creo) por que la simpleza del argumento es muy atractiva: no afecto a mi capacidad (legal/nominal) de endeudamiento. Pero además yo, no le doy crédito a que haya valor en sí en esta opción de contratación. Luego, ¿Qué más da que este mal diseñado mi contrato? El privado «siempre gana».

 

  1. Prejuicios.

Ni siquiera voy a decir que los prejuicios son políticos. En algunos casos es obvio, pero en general, el prejuicio contra los PPP excede del color político.

Hay cansancio de saber que ha habido casos de corrupción. Pero eso no es cuestión de PPP o no PPP, y creo que la corrupción empieza por el que la admite. Hay molestia con lo que supuestamente ha sido una ventaja / beneficio del sector privado (básicamente en contratación convencional) que son los modificados. Pero es que precisamente, los PPP bien hechos limitan con mucho ese «riesgo». Pero lo cómodo (y populista) es pensar simplemente, que además del beneficio de la obra «y sus modificados» el privado se «lleva» una rentabilidad desmedida.

Claro que, bajo la perspectiva de una obra convencional, una TIR de capital del 10, 12 o incluso el 7 o 6% es desmedida. Hemos licitado (y previamente diseñado) muchos contratos-proyecto que son, por voluntad del licitador (¿o por ignorancia?), obras financiadas. Cuando esto debe ser algo distinto, es algo distinto. Es trasladar e incentivar la gestión (y por ende riesgo) del coste ciclo de vida de la infraestructura. Ciclo de vida es la suma agregada (mejor en valor presente) de todos los costes incluidos reposiciones, reinversiones, y mantenimiento corriente.  Pero si no se construye el contrato bajo los incentivos adecuados, esa eficiencia no se va a producir. Esto no es filantropía. Diseñar un PPP es el arte de alinear objetivos naturalmente contrapuestos.

 

  1. Falta de conocimiento en el área, y “tradición y experiencia”.

Falta de conocimiento no, falta de cariño al conocimiento en el área. Es una realidad indiscutible que los PPP son una herramienta pública de política económica o de desarrollo de infraestructuras. Pero es del tipo «handle with care». With care es cuidado y es cariño.

Creo que es claro es que si a nivel político más elevado, no se cree en que algo es bueno, o no es malo de por sí, no se generan incentivos en la clase / nivel de técnicos – profesionales de la administración pública.

«Tradición y experiencia»: Se replica lo pasado, se usan modelos y ejemplos de contratos que en muchos casos casan mal con la naturaleza del nuevo proyecto. Los responsables / funcionarios están acostumbrados a un enfoque determinado que se perpetua por repetición. Quizás da pereza asumir que ya no vale. ¿Falta valentía? Creo que en general sí, aunque hay notables excepciones.

Además, muchas de las cosas, que las hay, que funcionan, que se hacen bien, a veces no se replican. El conocimiento acumulado no se ha cuidado, no está almacenado, registrado, analizadas las experiencias pasadas. La gestión del conocimiento es mucho de aprovechar la experiencia para revisar lo malo y consolidar lo bueno. Ese es uno de los sentidos de las Unidades PPP.

  1. Complejidad de la administración española / descentralización.

Tenemos, a diferencia de muchos países, una “desventaja” en cuanto a aplicar buenas practicas. Unas cuantas CCAA (no contamos los Locales, incluidos Cabildos, Consells o Diputaciones) promoviendo sus propios programas PPP con su propio enfoque o estilo (la mayoría de las veces no reconocible). Que conforman también el «mercado español de PPP».

Nota: en sí mismo la descentralización no es un problema, y no es materia de este post si tenemos el nivel de descentralización adecuada o la estructura de estado que deberíamos. El problema es la ausencia de esfuerzo en crear y consolidar a nivel gobierno central una buena praxis y crear los incentivos para su aplicación. Y eso no se resuelve con más o menos artículos de una Ley de concesiones o de contratos públicos. Esto vuelve a ligar con la ausencia de convicción, mínima, de que los PPPs son una herramienta de política pública al serlo de contratación gestión del desarrollo de nuestras infraestructuras.

Sabemos que no se puede desde el Gobierno Central, prohibir realizar un proyecto o firmar un contrato de una CCAA o de un Municipio. Y las Comunidades Autónomas y Entidades Locales en ese sentido, gozan de una libertad en cierto sentido peligrosa, desde el punto de vista de gestión de estabilidad presupuestaria, que le concierne al Gobierno del Estado. Y una vez me contaron (desde Hacienda) que la única herramienta para limitar posibles desmanes, es regular, prescribir muy bien, por ley, que se puede hacer, que no, y como hacerlo.

Pero ese es el error. La legislación estatal, en materia de PPP, debe limitarse a principios generales y a blindar lo que se decida por consenso político (p.e. Plazos máximos), pero dejando espacio lo más amplio posible al contrato para regular la relación.

¿y cómo se minimiza entonces el “riesgo de desmanes”?

Lo que falta es una Guía (o serie de guías) que orienten y ayuden a los otros niveles de la Administración a hacer bien las cosas. Que desarrollen esos principios generales. Y que, en caso de separación material de las mismas, el proyecto no goce del sello de calidad del organismo encargado de velar por la aplicación de la buena praxis. Efectivamente, ese creo que es el rol de la ONE. Para ser consecuente con él, hay que vaciar de sobrerregulación innecesaria la ley (p.e. Como se debe calcular la indemnización por terminación anticipada, véase post la compensación por terminación) para dejar espacio al contrato al tiempo que se guía a las administraciones en el proceso de desarrollo de cada PPP. Por cierto, el principal riesgo de desmán, suele ser la selección del proyecto (decisión de inversión), creando un elefante blanco, más que la estructura y redacción del contrato en sí.

También se pueden buscar incentivos explícitos a la aplicación de buena praxis. Un fondo de inversión del tipo Strategic Investment Fund (SIF), que sólo participe o invierta en los proyectos regionales o locales cuando dicho proyecto reúne una serie de requisitos de «calidad». Como se supone que está operando el Fondo Europeo para Inversiones Estratégicas de la UE (léase Plan Junker) http://www.eib.org/efsi/index.htm?media=shortlink .

 

  1. Operando por silos

Nuevamente, ligado a falta de liderazgo / dirección política (de consenso político) y credibilidad general en la herramienta, y el no-uso de la misma desde un punto de vista de estrategia. No existe un “programa PPP”. Se asignan presupuestos a departamentos (Ministerios en el caso del Gobierno Central), como siempre, pero creo (ojalá me equivoque), que no hay una directriz o estrategia de “asignar capacidad de compromisos PPP”.

El problema del “silo” tiene que ver también con el de la praxis en general, las directrices o su ausencia de cómo gestionar la herramienta PPP (como aprobar los proyectos y como diseñar los contratos), y con el del conocimiento, que queda fragmentado.  En una unidad determinada del Estado, una agencia o empresa pública, sabemos todos que hay conocimiento profesional y de la praxis potente. Pero eso, que es necesario en cada departamento promotor de PPPs (en el caso del Estado, serían esencialmente Fomento y MAGRAMA) debe existir al servicio de todo centro de inversión/promoción, de manera transversal (PPP Units).

 

  1. Complacencia del propio sector privado, propia quizás de momentos de bienestar / exceso de liquidez.

Nos ofrecen un modelo que funciona, funciona especialmente desde la perspectiva del contratista de obra.

Complacencia del sector privado (y en cierta medida de los bancos durante bastante tiempo), que finalmente consideran (en la mayoría) que lo mejor es «nuestro modelo» porque al final sale mucha obra, sin competencia extranjera (quien puede estar cómodo si no conoce las tripas y la cultura que impregna este modus operandi), a costes bajos de licitación y sobre todo (aunque correlacionado) de manera relativamente «rápida» (lo cual en sí no diré nunca que es malo, o que debamos ir a esquemas de proceso de licitación de un año, o de años, como los hay. Entiéndase).

Una vez me decía un CEO de una promotora / operadora española de concesiones, que los PPP en España, los gestionaba la constructora del Grupo, no la sociedad promotora/inversora de concesiones.

¿Es que acaso nuestras empresas PPP no están interesadas, licitando, y ganando proyectos de inversión en otros países con marcos más sofisticados y procesos de contratación más complejos? Afortunadamente ellos sí conocen la buena praxis, o cuando menos mejores praxis que la nuestra. Pero tradicionalmente han aplicado otro rasero a las inversiones / promociones en España. Perpetuando la miopía y prejuicio que afecta la imagen y modus operandi de las administraciones en España frente a los PPP.

Aunque la culpa creo que es más del que propone (adjudicador) que del que acepta (ofertante/adjudicatario).

 

Lista corta de modificaciones y acciones más necesarias para resetear el sistema y crear un Marco PPP

 

Voy a ser para alegría del lector, mucho más breve en esta parte final. Que espero desarrollar en un futuro.

Después de haber (creo) avanzado ya en casi todos los casos, mi opinión sobre las cosas que más nos hace falta cambiar o implantar ex-novo, esta es la lista de los “must” que creo más acuciantes:

 

  • Reseteo de marco legal: una ley específica de APP/PPP. Y dicha ley creo que debería tener menos prescripción de ciertas cosas (como calcular compensaciones por terminación anticipada por ejemplo), y más, mucho más (pero a alto nivel) de acciones previas para aprobar un PPP antes de licitar (no basta con el “estudio de viabilidad”). Y sobre todo remitir a las reglas o directrices ejecutivas que desarrolle en forma de procedimientos o metodologías el departamento relevante (Unidad PPP, ONE etc.), además de normar sobre límites de contratación de PPP y su gestión presupuestaria (determinación del impacto fiscal y de las garantías presupuestarias asociadas a los compromisos PPP), y ciertas previsiones concretas de transparencia.
  • Compromiso político: a manifestarse en especial en la búsqueda de consenso en cuanto a la redacción de esa Ley de PPPs. Después, en otras cosas, como por ejemplo en la creación de mecanismos específicos de fomento financiero ordenado (Fondo de Infraestructuras Público, mecanismos de tipo TIFIA en USA y otros).
  • Desarrollo de las Guías y directrices de análisis relativos a la selección, preparación y aprobación de proyectos, por un cuerpo o unidad especializada – llámese Unidad PPP similar con objeto o alcance de proponer regulación de tipo guidelines que luego debe ser aprobada por Hacienda y que a su vez esta debe tener una unidad experta (la ONE), o que salgan de esta última pero debidamente constituida y dotada. Y también en cuanto a procesos de gestión de la licitación y en especial de la evaluación y selección (incluyendo el fomento de la práctica de hacer al menos precalificación).
  • Existencia de una unidad o cuerpo que dé soporte desde el Gobierno Central, a las CCAA y entidades locales para la aplicación de las guidelines y de la mejor praxis, y/o fomento del desarrollo de dichas unidades a nivel regional y local.
  • Aunque está implícito en el punto uno, pero por resaltarlo: tratamiento específico de limitación y control de los PPP en cuanto a volumen de exposición/compromiso presupuestario, con independencia de lo que implique la normativa europea al respecto (cómputo o no cómputo), con proceso legal que dé confort a los inversores globales. Un marco específico de gobernanza fiscal.
  • Aunque esté implícito en el punto tres, generación de estándares contractuales (tratamiento de asignación de riesgos, de resolución de disputas, de escenarios de terminación de contrato, etc.).

Sobre todo, debate político, búsqueda de consenso y compromiso.

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