Vamos a profundizar en una cuestión clave en relación a la buena gobernanza de los PPP: la gestión del impacto fiscal. Algo que ya apuntábamos en nuestro post  Qué le hace falta a nuestro Marco PPP (y 2).

Con independencia de cómo se contabilicen en las cuentas públicas los compromisos u obligaciones de pago en los PPP (si «computa» o no el proyecto), debe existir un control de los mismos, y un sistema de gobernanza en relación al impacto fiscal que generan (de manera cierta o de manera posible) los PPP.

En una breve serie de dos post, vamos a ver en qué consiste la gestión del impacto fiscal en los PPP, las actividades y elementos que conlleva un sistema o marco de control y gestión de la “exposición fiscal” o “riesgo fiscal” de los PPP y qué es lo que aporta el mismo. Veremos cómo prácticamente ninguno de estos elementos está presente en nuestro ordenamiento y práctica usual, siendo esta una de las cuestiones que en nuestra opinión deberían incorporase a un marco PPP español “re-diseñado”.

Impacto fiscal: compromisos firmes y contingentes.

Incluso una Asociación Público Privada basada íntegramente en cargos al usuario (p.e. una concesión de peaje) genera potencial impacto fiscal, potenciales pagos o potenciales costes directos para las arcas públicas (i.e. “compromisos contingentes”), en relación a ciertos eventos de riesgo que son retenidos o compartidos. Sea lo anterior por Ley, por costumbre o específicamente por contrato.

Naturalmente, cuando hablamos de un PPP de tipo “gobierno-paga” (government pays PPP), este supone un compromiso fiscal cierto, relativo a los pagos comprometidos contractualmente (“compromisos firmes”, por ejemplo, pagos por disponibilidad en un hospital), pero a este habrá que sumarle los compromisos contingentes antes mencionados.

Los compromisos o pasivos contingentes, y la necesidad de identificarlos y controlarlos (o cuando menos informar de ellos), es un asunto clave en disciplina y gestión fiscal. Hay dos grandes grupos o tipos de pasivos contingentes: los pasivos contingentes explícitos y los implícitos.

  • Compromisos u obligaciones contingentes Explícitas: obligaciones basadas en Ley o Contrato. Compromisos contingentes que están previstos en una Ley o que están recogidos expresamente en un contrato. Por ejemplo, “si hay un sobre coste por expropiaciones de 100%, la administración se encarga del sobre coste por encima de dicho 100%”.
  • Compromisos u obligaciones contingentes Implícitas: obligaciones que no tienen carácter contractual, sino que son obligaciones de carácter político o moral. En general hablamos de la asunción de los costes o consecuencias (pago de indemnizaciones) por el Estado, ante eventos para los que el coste político de no hacer nada no es asumible. Por ejemplo, desastres naturales (un terremoto).

La característica determinante para diferenciar ambas es la existencia o no de un elemento formal que ex ante permita determinar la potencial emergencia del pasivo. Ver https://publications.iadb.org/bitstream/handle/11319/7360/CMF_TN_Pasivos_contingentes_sobreanos_toolkit.pdf?sequence=1

¿En qué consiste la gestión del impacto fiscal de los PPP?

Consiste en controlar la exposición agregada fiscal que asume por los contratos PPP una Administración, de manera que se analice y determine lo asumible o no de tales cargas o compromisos (ciertos o firmes, y también aquellos de carácter contingente), como un elemento más del control de la sostenibilidad de las cuentas públicas. Porque, como decimos, qué más da si se imputan los contratos PPP a deuda, pues en todo caso no hay duda de que suponen la asunción de obligaciones de pago (explícitas), tanto ciertas o firmes como contingentes. Dicho control a menudo se simplifica cotejando el volumen de exposición fiscal agregada de los PPP (considerando el proyecto objeto de análisis) en términos relativos de PIB, contra un valor o indicador (KPI) predeterminado por ley (que es lo que hemos propuesto en otras ocasiones).

Y consiste en gestionar esa exposición, y especialmente las contingencias (los riesgos que de materializarse conllevaran el nacimiento de una obligación de pago), por diversos modos: actuando para mitigar las posibilidades de ocurrencia, actuando para minimizar las consecuencias en caso de ocurrencia, o incluso externalizando / trasladando a un tercero todo o parte de esas posibles cargas. Se trata de que la Administración, como parte contractual que es, gestione proactivamente los riesgos que está asumiendo por contrato, riesgos que se ha decidido no transferir al socio privado (o que se ha decidido exceptuar y “retener” o compartir).

Para ello es necesario, primeramente, analizar y cuantificar los compromisos, y una vez realizado el control, registrarlos (y a veces dotarlos), para después monitorizar los riesgos (de cada contrato) y actualizar los importes cuando las circunstancias así lo recomienden. Ver figura I.

Ciclo del Impacto Fiscal

Análisis y cuantificación.

La cuantificación de las obligaciones firmes es sencilla: se trata de los pagos comprometidos por contrato como pago máximo (en ausencia de incumplimiento contractual por parte del socio privado), asumiendo que los pagos en esencia son pagos por disponibilidad o esquemas similares (pues si son variables según demanda, se tratarán por lo general como obligaciones contingentes, salvo la parte que en su caso esté garantizada). A los que habrá que añadir en su caso los pagos de tipo subvención de capital.

Aquí hay que aclarar una cuestión: la información que se busca tiene dos planos: el “stock” de los pasivos/obligaciones (su valor en términos de VAN -usando como tasa de descuento normalmente la aproximación al coste de la deuda pública de la Administración respectiva), y su proyección en términos de flujos (valores anuales).

Lo que es más complejo es la cuantificación de las obligaciones contingentes: estas dependen de la ocurrencia (o no) de un evento y en caso de ocurrencia, dependerán del impacto de dicho evento (riesgo = probabilidad de ocurrencia x impacto potencial). Estos son los pasos:

  1. Identificación de los riesgos/compromisos que generan OC cuantificables (retenidos/compartidos cuantificables)
  2. Test de materialidad y determinación de riesgos generadores de OCC
  3. Modelización y estimación de OCC (flujos)
  4. Valor actual de OCC (stock)

Lo primero será pues el identificar los factores de riesgo (o riesgos) que representan o generan compromisos contingentes (según la definición de la asignación de riesgos por contrato y/o lo definido por la Ley). Solo se considerarán los riesgos que son cuantificables. Después se determinará cuáles de estas OCC van a ser objeto de cuantificación – la práctica usual es que sólo se trabajará analíticamente en aquellos riesgos de impacto potencial alto y probabilidad de ocurrencia alta (aunque nosotros no estamos seguros de que ese sea el proceder más correcto, si resulta el habitual en los países que hemos analizado).

Sobre esos eventos de riesgo y sus obligaciones contingentes cuantificables (OCC) se deberá proceder a modelizar el comportamiento de la variable de riesgo (definir la distribución de probabilidades de cada uno de los riesgos) y calcular el impacto esperado.

Aquí las aproximaciones pueden diferir mucho entre países, tanto desde el punto de vista de lo que se define como la estimación o medida de la exposición (exposición máxima o “valor facial”; valor esperado o medio, etc.), como en relación a la metodología y/o herramientas a emplear para la modelización (modelos paramétricos o modelos de simulación, empleo o no de Montecarlo, aplicación de técnicas de valoración de derivados financieros como opciones – p.e. modelo Black Scholes, usado por el gobierno chileno para valorar las contingencias relativas a sus esquemas de Ingreso Mínimo Garantizado, etc.).  Una buena lectura es Timothy Irwin (World Bank) en http://siteresources.worldbank.org/INTSDNETWORK/Resources/Government_Guarantees.pdf

No nos vamos a extender en esta parte tan técnica pues excede de los objetivos de este post. Baste decir que hay riesgos / obligaciones para los que lo más conveniente es modelar el riesgo usando modelos paramétricos (riesgos de sobrecostes – se considera que su distribución responde a una distribución normal), y otros en los que la variable responde a comportamiento aleatorio y donde no hay una distribución probabilística con forma definida (riesgo de demanda), en los que se usan modelos de simulación. Y que un factor esencial de todo el proceso de análisis técnico depende en gran medida de la existencia o no de datos históricos sobre los riesgos analizados.  Otra buena lectura es el manual metodológico del gobierno de Colombia https://issuu.com/minhacienda/docs/contratos_estatales/3

Una vez estimado el valor esperado de cada riesgo/compromiso respectivo, o la posible cuantía de su materialización (temporalizada / calendarizada de manera anual), se procede de dos formas:

1)      se descontarán los flujos para obtener el valor presente de cada compromiso y del total del proyecto o posible contrato PPP. Este, junto con el valor actual de los compromisos firmes, será agregado al valor del stock de todos los compromisos fiscales firmes y contingentes (es decir, los de todos los contratos PPP en vigor). Esta suma total es lo que denominamos la “exposición agregada” a los PPP.

2)      los valores proyectados de flujos de compromisos contingentes del proyecto son añadidos / sumados al conjunto de proyecciones agregadas del resto de proyectos PPP, lo cual nos habla de la “exposición agregada estimada en términos de flujos”.

No se trata sólo de conocer la exposición agregada general, en relación a análisis de sostenibilidad fiscal o presupuestaria, sino también de que cada Ministerio, departamento o área de gasto, conozca su propia cifra agregada de compromisos y la cantidad de presupuesto que puede estar comprometiendo.

A partir de ahí, podrá o no haber un límite a la exposición (lo comentaremos en el próximo post), y en caso de considerarse aceptable el impacto fiscal, se procederá a la licitación del contrato, y al registro de tales compromisos en un libro/registro al efecto (una vez se firme el contrato), para su posterior monitorización y actualización. Con un posible paso intermedio, la dotación de una cuantía relativa a los compromisos asumidos por el contrato, a un fondo específico (en algunos países).

Todo ello lo explicaremos en la segunda parte de este artículo.

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